安徽省粮食收储问题调查与思考

为全面贯彻中办国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》，提出改革和完善粮食收储政策的思路与对策，省粮食局、省财政厅、省农委、农发行安徽省分行组织两个调研组于11月初分别深入阜阳、蚌埠、淮南、滁州、六安、黄山市的10个县区进行调研，实地走访了20位种粮农民、12位种粮大户、8位粮食经纪人、10家国有粮食收储企业、6家民营加工企业和基层粮食部门，召开了6次座谈会广泛听取关于粮食收储问题的意见建议。现将有关情况报告如下：

一、我省粮食收储政策落实情况

目前，国家粮食最低收购价和临时收储政策，由中储粮总公司受国家有关部门委托组织实施。收购粮食的粮权属于国务院，储存管理和资金信贷分别由中储粮总公司和中国农业发展银行负责，保管费用由中央财政承担。最低收购价格由国务院决定，一般在粮食播种前向社会公布，并在新粮收获前发布最低收购价执行预案。临时收储数量和价格不固定，国家根据市场供求情况决定。

（一）政策性收购执行情况。自2004年国家实行粮食最低收购价政策以来，我省共启动了25次最低收购价执行预案和8次临时存储收购，其中最低收购价小麦9次（2006—2010年，2012—2015年），早籼稻和中晚籼稻各6次（2005年、2006年、2009年、2013年、2014年、2015年），粳稻4次（2012—2015年）；中晚稻临时存储收购1次（2008年），油菜籽临时存储收购7次（2008—2014年）。10年来，全省累计收购最低收购价和临时存储粮油6453万吨（不含2015年秋粮收购数量），其中收购小麦4544万吨、稻谷1653万吨，油菜籽256万吨。

（二）地方粮食储备全部落实。2014年，国家下达我省地方粮食储备保底规模计划为×××万吨，比2008年计划增加65万吨，并要求在2015年年底前全部落实到位。经省政府同意，我省建立省级粮食储备×××吨，增加35万吨，市县粮食储备×××万吨，增加30万吨。目前全省地方粮食储备规模实际到位×××万吨，提前超额完成国家下达我省地方粮食储备任务。我省持续改善企业仓储条件，不断完善储备粮调节体系，着力提升地方储备粮管理水平，确保储备粮数量真实、质量良好、储存安全、轮换科学，为保障和服务国家粮食安全作出积极贡献。

（三）粮食托市政策成效明显。近年来，全省粮食、财政、农业行政管理部门和中储粮分公司、农发行安徽省分行认真落实国家粮食购销政策，有效保护种粮农民利益，实现了农民增收、企业增效、政府满意。一是促进了粮食生产。我省粮食播种面积由2003年8107万亩扩大到2014年的9943万亩，增幅22.6%；粮食产量由2003年2215万吨增加到2014年的3416万吨，增幅54.2%，粮食生产实现了“十二连丰”。二是带动了农民增收。国家逐年提高粮食最低收购价格，小麦最低收购价格由2006年每50公斤平均70.5元提高到2014年118元，增幅67.4%；早籼稻最低收购价格由2004年每50公斤70元提高到2014年135元，增幅92.9%；中晚籼稻由每50公斤72元提高到138元，增幅91.7%；粳稻由每50公斤75元提高到155元，增幅106.7%。因价格提高和产量增加，2004年以来促进我省农民增收近500亿元。三是保障了国家粮食安全。通过最低收购价收购，国家掌握了大量粮源，适时分批销售，有效调节了粮食供求，稳定了粮食市场，确保国家粮食安全。四是国有粮食企业提质增效。实行最低收购价政策后，国有粮食企业参与托市收购，获得了较为稳定的经济收益，促进了国有企业发展。五是推动产业经济发展。最低收购价格稳定了市场价格预期，防范粮价大幅波动，也为粮食加工企业提供充足粮源，促进了粮食产业经济快速发展，推动了地方经济增长。

（四）“粮行”收储模式形成雏形。为服务“三农”，促进农民增收，我省一些地方从2011年开始，借鉴外省的经验，结合本地实际，创新探索“粮行”收储模式，初步形成了以凤台县凤禾农业投资公司、太和县三泰面粉公司、黄山区粮食购销公司三家为代表的“粮行”架构，取得了一定的经济和社会效益，在推进我省现代粮食流通产业发展和社会主义新农村建设中发挥了积极作用。凤台县自2013年开办“粮行”以来，借助全省农村金融改革试点县的东风，在县政府和农业银行的支持下，在2015年9月获得了“粮行”存单可质押贷款的批复，拓展了“粮行”的业务范围，深受社会和农民欢迎。太和三泰“粮行”由安徽三泰面粉有限责任公司按照“粮权在农、管理在行、监督在局、效益共享”的原则运行，主要是方便农民兑换成品粮食。黄山区粮食购销公司“粮行”依托省级储备库仓库和云海米业公司生产的放心粮油品牌，重点围绕高山有机大米资源，探索解决农民卖粮、晒粮、储粮和吃粮难题，受到农民的欢迎。截至目前，三家企业均配备了必要的收储软件、机房、烘干等设施设备，聘请了专职的工作人员，制定了风险防控预案，共设立营业网点129个，累计收储粮食8万余吨。

二、粮食收储工作存在的主要问题

国家最低收购价政策有力保护了农民利益，成为农民增收的主要渠道，对经济社会发展产生重要影响。但随着国际市场粮价下滑，价格背离市场、市场销售不畅、仓容缺口较大等问题日渐显现。

（一）托市价格偏离市场。目前实行的最低收购价仍然属于政府定价，不利于市场供求形成价格，难以充分发挥价格杠杆调节作用。近年来国内国际价格倒挂，最低收购价已成为“天花板”；同时种植成本上升，成本“地板”顶托，使最低收购价难以调整，成了“最高收购价”。再如，不分品种实行单一价格难以体现优质优价，不利于促进种植结构调整。又如，当前粮食价格低迷，市场销售不畅，库存大量增加，增加了财政负担。顺价拍卖销售又增加了加工企业成本，不利于发挥市场在资源配置中起决定性作用。

（二）全省仓容缺口较大。近年来，我省连续启动了小麦、稻谷最低收购价执行预案，库存已达历史最高位。目前我省粮食库存高达××××万吨，其中政策性粮食库存××××万吨，商品粮库存403万吨，地方储备粮库存221万吨。据统计全省地方国有企业有效仓容1830万吨，中央企业有效仓容350万吨左右，现有存粮已大量租借了社会仓容。我们在太和、天长、五河调研中发现，由于仓容压力、周边省托市预案启动较迟，在往年粮食外销高峰期，却出现罕见粮食“倒流”现象。今年，全省秋粮收购准备仓容582万吨，其中租赁社会仓容149万吨，占总仓容的25.6%，目前仓容仍有缺口100万吨左右，稻谷主产区仓容普遍紧张，稻麦兼作地区仓容矛盾十分突出。

（三）等外粮食收购亟待解决。我省沿淮部分地区夏季复杂的天气环境对小麦生长收获极为不利。粮食生产受灾后，把等外粮食卖掉是农民最关心、最迫切的事情，也是政府关切、社会关注的大事。国家最低收购价政策明确规定，不完善粒超过10%的小麦和谷外糙米含量超过2%的稻谷，不得列入最低收购价收购范围。在调研中发现阜阳、蚌埠、滁州、六安等沿淮的县区受季节气候影响，小麦赤霉病、不完善粒超标等频有发生，等外粮食收购问题难以逾越。如果不能有效解决等外粮食收购难题，势必造成“谷贱伤农”，挫伤农民种粮积极性。例如，今年夏粮收获期，我省沿淮地区遭遇连续降雨，局部地区小麦不完善粒超标，达不到国家最低收购价收购的质量标准，导致农民售粮难、企业难收粮。

（四）行政机构撤并弱化。在调研中，我们了解到部分市县粮食行政机构撤并、职能弱化。蚌埠市粮食局合并到市商务外事局，业务科室骨干也作了较大调整；滁州市所辖各县区粮食局职能并入农委；六安市的金寨县粮食局合并到农委，霍邱县粮食局划为事业编制，没有独立行政执法权。

三、改革完善粮食收储政策的建议

11月11日，国务院常务会议确定稳定粮食生产、增加种粮收入的五项措施，进一步保障粮食安全和农民利益。改革完善粮食收储政策，落实粮食市县长责任制，加强粮食仓储设施建设，积极探索“粮行”在粮食流通中的作用，是贯彻习近平总书记关于粮食安全重要论述，落实国务院常务会议精神，实现“藏粮于地、藏粮于技”战略，维护最广大人民群众根本利益的具体体现，也是防止“谷贱伤农”和“卖粮难”，有效保护农民生产积极性的迫切需要。根据党的十八届五中全会精神和中办国办《深化农村改革综合性实施方案》要求，提出如下政策建议：

（一）进一步落实粮食市县长责任制。按照粮食安全省长责任制要求，做好粮食收储工作是各级政府义不容辞的责任。一是认真落实粮食省长责任制下的市县长责任制。贯彻《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》和《国务院办公厅关于印发粮食安全省长责任制考核办法的通知》精神，细化贯彻落实粮食安全省长责任制内涵和考核办法，严格考核程序，用好考核结果。二是建立等外粮食收储长效机制。我省农业基础薄弱，自然灾害时有发生，粮食品质不一。各级政府要切实履行职责，针对不达标的粮食，要制定切实可行的收购预案，明确等外粮食的收购、储存和销售办法，建立等外粮食收储长效机制，保护种粮农民利益。三是充实粮食行政管理队伍。粮食问题是关系国计民生的重大战略问题，粮食安全才能社会稳定。落实粮食安全省长责任制的关键是要有一支稳定机构队伍，各地要落实市、县粮食行政管理部门行政执法、宏观调控、监督检查、统计调查等职责、机构和人员。通过在职培训、交流、挂职等措施，培养一批高学历、高素质、复合型的高层次粮食行政管理人才队伍。

（二）进一步完善粮食价格形成机制。粮食价格机制是指影响和约束粮食价格的各种力量的总和。根据市场定价和政府调控这两种力量在粮食价格机制中的作用强度和方式的不同，可以分为市场主导型粮食价格机制和政府主导型粮食价格机制。随着粮食库存居高不下、国内国际粮价倒挂严重，实行多年的粮食政策性收储体系正面临艰难探索。为此建议：一是探索市场主导型粮食价格机制。发挥市场主导作用，减少政府价格干预，合理调整最低收购价价格水平，逐步使之与市场接轨，与国际接轨。逐步实行价补分离，让市场形成价格，从而促进粮食种植结构、品质结构、区域结构调整。二是不断完善最低收购价政策。让粮价回归市场是未来的大方向，但在短期难以改革到位的情况下，应从品种和质量上优化，做到优质优价，保护优质品种，淘汰劣质品种，提高市场竞争力，通过市场促进粮食品种结构调整和产业化发展。

（三）进一步加大粮食收储能力建设。在今年秋粮收购中，我省仓容紧张问题逐渐显现，可以预见明年夏粮收购仓容缺口的矛盾会更加突出。为此建议：一是加大粮食仓储物流设施建设力度。在“十二五”建设粮食仓储设施和实施“粮安工程”危仓老库维修改造“324”工程的基础上，进一步加大仓储物流设施建设，扩大粮食收储能力，提升粮食仓储功能，畅通粮食物流通道，降低粮食流通成本。二是鼓励支持国有企业与民营企业合作发展。鼓励支持国有粮食购销企业与民营企业合作发展混合型企业，国有企业通过借民间资本优势，采取公私合建等方式，参与政策性粮食收购，政府在土地、税收、金融等方面给予优惠与支持。三是给予国有粮食企业政策支持。政府要加大对地方国有粮食企业扶持力度，在购置粮食清理、输送、烘干等设备时享受补贴政策。四是发挥地方国有粮食企业主渠道作用。在政策性粮食收购中，中央企业确因自身原因不能租赁社会仓容解决农民售粮问题时，允许地方国有粮食企业租借符合条件民营企业仓储设施参与托市收购。进一步做好省农垦集团等国有农场参与国家政策性收购试点工作。五是建立健全跨省跨县移库集并常态机制。有计划的从粮食主产区向主销区调粮，国家给予解决移库集并等费用。同时加快探索粮食主销区对粮食主产区调粮的利益补偿机制，谁吃粮，谁补贴，以保护粮食主产区种粮积极性。六是严格粮食经营者最低最高库存制度。在粮食丰产时，要严格粮食经营者最低库存量，鼓励企业多购多存，实行奖补结合制度，实现“藏粮于民”。

（四）进一步完善政策性粮食销售办法。目前国家政策性粮食实行“顺价销售”方式，而国内国际市场粮价走低，政策性粮食价高难销。粮食流通不畅必然导致高仓满储，也产生“粮等仓”现象。稳妥消化现有库存是化解仓容紧张的关键。为此建议：一是尊重市场规律，变顺价销售为适价销售。销售差价由国家财政兜底，既可以避免“陈化粮”出现，又可腾出更多有效空仓容，满足农民售粮需要。二是突破销售年限限制，做到适时销售。制定不同存储年限粮食销售价格，按照企业意愿，适应市场需求，及时将库存粮食抛向市场，减小国家存粮负担。三是控制进口粮食数量，减少对国内粮食市场的冲击 逐步改善“稻强米弱”格局，保护国内粮食加工企业利益。四是支持粮食精深加工企业，政府在贷款、贴息、税收等方面给予政策倾斜，延长产业链，促进市场粮食销售。

（五）进一步加快推进粮食宏观调控法制化。建议国家尽快出台《粮食法》。在《粮食法》中将不同部门出台的有关生产、收购、储备、加工、销售及粮食质量安全、应急管理等有关的内容进行统一规范。通过《粮食法》明确参与宏观调控的部门职责，做到有法可依，有章可循，各部门各尽所职，各负其责，建立粮食宏观调控权责划分明确的工作运行机制。为依法管粮、依法维护国家粮食安全提供法律依据和保障。

（六）进一步推进粮食大省向粮食强省跨越。始终坚持“为耕者谋利、为食者造福”行业宗旨，把全面推进“放心粮油工程”和“主食厨房工程”作为粮食产业转型发展主攻方向。在产业引导上，推动产业向精深加工方向发展、产品向高中低端拓展、产业体系向一二三产融合和新型业态延伸，支持发展主食产业化，逐步形成主食产业集群和特色鲜明的粮食加工产业带。在体系建设上，统筹推进“放心粮油”、“主食厨房”、军粮供应、应急保障和“万村千乡”市场供应点“五位一体”建设，大力实施放心粮油进农村、进社区、进学校、进军营。在新型业态上，运用互联网、物联网等现代化的营销手段，把产业体系向新型业态延伸，形成“多形式、立体化、广覆盖、高便捷”的主食供应网络。建立健全严厉的粮油质量追溯和召回退市制度，确保“舌尖上的安全”。培育一批产品竞争力强、市场占有率高、影响范围广的知名品牌，提高企业核心竞争力。

（七）试点探索实施耕地轮作休耕制度。党的十八届五中全会首次提出我国将探索实行耕地轮作休耕试点。目前我省粮食库存达到历史最高水平，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。由政府相关部门制定耕地轮作休耕规划，在长期受灾、粮食品种单一、品质不高的沿淮地区和山区探索试点，休耕的农户可获得政府提供的粮食供应或现金补助。同时，坚持最严格的耕地保护制度，着眼于稳定耕地面积和提高耕地质量、划定永久基本农田、建设高标准农田，稳定粮食产能。

（八）稳步推进“粮行”健康发展。“粮行”作为一种新型粮食购销业态模式，在一定程度上解决了农民储粮难问题，是搞活粮食流通、繁荣农村经济的一种有益探索。一是加强规章制度建设。“粮行”属新生事物，涉及粮食生产、流通、消费等众多环节，要建立健全规章制度，使“粮行”有章可循、规范运作、健康发展。二是加大政策支持力度。运转“粮行”需开发系统软件、添置服务器、改造网点门面等配套设施，国家要在政策、资金、信息等方面给予支持。三是加快拓展业务功能。企业试办“粮行”，在立足传统的购销业务的同时，要大力拓展粮食生产、流通环节中介服务功能，提高粮食收储数量，探索粮食期货套期保值，降低运营风险，提高经济效益。支持“粮行”推进“互联网+现代粮食”深度融合，积极应用电子商务、移动互联网、大数据等技术，发展粮食电子商务和粮食期货等新业态。

                                 （省粮食局联合调研组）