安徽省粮食局对《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》的解读

 2014年12月31日，国务院印发了《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》（国发〔2014〕69号，以下简称《意见》）。明确提出建立健全粮食安全省长责任制，全文包括了粮食生产、流通、储备、消费等各个环节，共10个方面29项内容。为便于领会理解和贯彻落实，现提出如下初步解读意见：

一、出台背景

自2004年以来，在中央惠农政策持续支持下，我国粮食生产实现了“十一连增”。但由于受国内国际诸多因素影响，我国粮食生产与流通领域逐渐产生出一些新问题、新矛盾，影响了国家粮食安全。

从国内环境看，一是制约粮食生产因素增多。随着工业化、城镇化的发展，耕地面积不断减少，加上水资源短缺、恶劣气候变化对粮食生产的约束日益突出，粮食供需将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。二是政策支持作用逐渐递减。从资源配置模式和宏观调控方式看，依靠托市政策、增加直接补贴刺激粮食生产的效果降低，托市收购对粮食市场的直接价格干预抑制了市场机制作用，甚至扭曲了市场，导致了市场决定价格机制的失灵。三是粮食生产成本不断上涨。我国粮食生产成本正朝着高于世界平均水平的方向发展，随着种子、农药、化肥等农资价格攀升，亩均成本逐年增加，部分冲消了托市收购政策给种粮者带来的经济效益，导致种粮比较效益低。四是粮食质量安全问题日益严重。化肥和农药的过度使用、各种污水超标排放，点、线、面污染源日趋严重造成土地污染，再因土地污染导致粮食污染，严重危害粮食食品质量安全，如镉大米、砷大米等粮食食品安全问题引起了全社会的极大关注和公众心理恐慌。五是进口粮食冲击我国粮食市场稳定。我国自2001年加入世贸组织以来，放开了部分农产品市场，进口粮食以较低的生产成本迅速取得了价格优势，形成了国内外粮食价格倒挂，对国内粮食价格形成了抑制和冲击。

从国际环境看，一是世界粮食短缺将是长期问题。由于全球变暖引起的淡水资源短缺、地表土流失和温度升高及其他影响，使全球粮食供应增长越来越难以赶上需求增长，全球粮食短缺的危机一刻也没有解除。二是世界粮食贸易总量有限。目前，全球的年粮食贸易量仅有2.5－3亿吨，不到我国粮食消费量的一半，大米贸易量0.35亿吨左右，仅相当于我国大米消费量的1/4。既不够我国消费，也不可能都卖给我国，依靠进口解决我国的粮食安全问题不现实。三是西方发达国家控制了世界粮食贸易的主导权。世界五百强企业，掌握当今全球粮食运销的4家跨国公司：美国ADM、邦吉、嘉吉，法国路易达孚垄断了世界粮食交易量的80%。以美国为首的西方发达国家利用贸易规则制定者的角色通过自身雄厚的粮食产量和贸易量，导致粮食定价权向少数发达国家尤其是美国转移，制造世界粮食体系的不公平，激化了世界粮食的供需矛盾。

上述国内国际因素相互交织、此消彼长、共同作用，对国内粮食市场造成了不间断的冲击，对国家粮食安全造成了严重威胁。虽然粮食安全省长负责制在解决我国粮食短缺、保障市场供应和价格基本稳定等方面做出了巨大贡献取得了举世瞩目的成效，但客观存在的问题和矛盾需要我国加强顶层设计，进一步改革和完善粮食安全省长负责制。因此，为深入贯彻落实“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，加快构建国家粮食安全保障体系，进一步明确地方政府维护国家粮食安全的责任，国务院适时出台了《意见》。

二、主要内容

――粮食安全省长责任制是对省长负责制的继承、发展和创新。1994年，国务院明确我国粮食管理实行中央统一领导、分级负责的体制，提出实行粮食地区平衡和省长负责制，此后不断完善。粮食安全省长责任制是新形势下对粮食省长负责制的继承、发展和创新，是国务院第一次以专门文件明确各省级人民政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任。体现了中央对地方政府维护粮食安全的要求更加明细、更加严格，各级政府维护粮食安全的责任更加重大。

――强调了新形势下抓好粮食安全的极端重要性。《意见》指出，粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。在当前错综复杂的国际国内环境下，要求各地区、各部门充分认识到确保粮食安全的极端重要性和复杂性，把保障粮食安全放在经济社会发展的突出位置，作为保障民生工作的基本任务，常抓不懈，毫不动摇。

――首次明确了省级人民政府的粮食安全责任。要求各省（区、市）人民政府必须切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任，全面加强粮食生产、储备和流通能力建设。具体明确了省长（主席、市长）在维护国家粮食安全方面应承担的8项责任：稳定发展粮食生产，巩固和提高粮食生产能力；落实和完善粮食扶持政策，抓好粮食收购，保护农民种粮积极性；管好地方粮食储备，确保储备粮数量充足、结构合理、质量良好、调用高效；实施粮食收储供应安全保障工程，加强粮食流通能力建设；深化国有粮食企业改革，促进粮食产业健康发展；完善区域粮食市场调控机制，维护粮食市场稳定；健全粮食质量安全保障体系，落实监管责任；大力推进节粮减损，引导城乡居民健康消费。

――责任涵盖了从粮食生产到消费的各个环节。《意见》明确的责任，涵盖了粮食生产、流通、消费等各环节的重要内容，不仅强调了粮食的数量安全，又强调了粮食的质量安全、粮食产业健康发展，以及节粮减损和健康消费等。

――规定了建立监督考核机制。《意见》明确要求要抓紧制定监督考核办法，对各地落实粮食安全省长责任制的情况进行考核，对成绩突出的给予表扬，对不合格的要通报批评、责令整改并追究责任。强化了考核、追责和问责制度，增强了建立健全粮食安全省长责任制的严肃性，有利于形成落实粮食安全责任的长效机制。实现了理顺粮食流通管理体制的新突破，为全面深化粮食流通改革、全面推进依法治粮奠定了重要的制度基础。

――体现了新形势下国家粮食新的安全观。明确了中央和地方粮食安全责任与分工在中央承担首要责任的同时全面落实省级人民政府在粮食生产、流通、稳定区域市场和粮食质量安全方面的责任建立起在国家宏观调控下省级人民政府对粮食安全全面负责的体制，发挥好中央和地方两个积极性，共同保障国家粮食安全。

――再次强调了节粮爱粮，反对粮食浪费。《意见》把节粮减损作为一个重要方面列入其中，要求在粮食生产、流通、消费各领域全面推广减损新设施、新技术和新装备，大幅度降低粮食损耗等，体现了中央对节粮减损，反对粮食浪费工作的高度重视。

2015年1月22日