滁州市关于落实粮食安全市县长责任制的工作经验及思考

滁州是全国九大商品粮基地之一，被称为安徽第一粮仓，处于中国最大粮食消费市场长三角的边缘，是华东沿海粮食流入通道的重要源头，又是黄淮海流出通道的重要节点。全市总面积1.35万平方公里，人口455万；全市农用地1617.6万亩，常年粮油种植面积1200万亩以上，其中：小麦约450万亩，水稻550万亩，油料100万亩左右，玉米50万亩，其他杂粮等约60万亩。正常年景粮食产量430万吨，粮食商品率达70%左右，全市粮食企业常年收购粮食320万吨，收购量和商品率均居全省之首年调出商品粮总量占全省的四分之一以上。作为产粮大市，滁州市领导高度重视粮食工作，不因发展经济而忽视保障粮食安全责任。在国务院下发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》后，滁州市积极落实文件精神，建立健全粮食安全市县责任体系和考核办法，严格耕地保护，不断加大财政政策扶持力度，保障粮食综合生产能力，改善粮食基础设施，完善粮食流通体系，构建供给稳定、储备充足、调控有力的粮食安全保障体系。

一、贯彻落实粮食安全市县长责任制总体情况及经验和做法

（一）建立健全粮食安全市县长责任制和保障措施

1．高度重视，制定粮食安全市县长责任制实施意见。

为全面贯彻落实习总书记提出的实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，滁州市政府印发了《关于建立健全保障粮食安全市县长责任体系的的实施意见》。《意见》明确了市长对全市粮食安全负总责，各县市区政府在市政府的统一领导下，建立保障粮食安全的县、市、区长责任体系；市政府各相关部门按照职责分工，共同落实和完成粮食安全各项任务。

2．精心谋划，出台粮食安全考核办法。经市政府研究同意，印发了《滁市粮食安全目标责任考核办法（试行）》（滁政办秘〔2015〕173号），将粮食安全行政首长责任制纳入市政府目标管理绩效考核。考核办法结合了滁州产粮大市的实际情况，体现了“三个突出”。一是更加突出了地方政府的主体责任，对考核得分排序后2名的县市区政府要向市政府作出书面报告，提出整改措施；二是更加突出抓好粮食收购及资金保障工作，在考核分值上倾斜，促进解决农民“卖粮难”问题，切实保护种粮农民利益；三是更加突出保障安全生产和粮食质量安全，强调按照属地管理原则，落实粮食安全生产和质量安全监管责任制，确保不发生责任事故。

3.成立组织，细化粮食安全考核职责和程序。为更好的落实粮食安全目标任务，确保相关部门既明确分工又密切配合，一是市政府办下发了《关于成立市粮食安全目标责任考核联席会议的通知》，建立由市粮食局负责召集，市农委、市发展改革委等14家单位参加的市政府粮食安全责任考核联席会议制度。二是成立具体办事机构，印发了粮食安全联席会议办公室组成人员名单，各市直部门确定1名考核联络员，保证责任落实到单位、到人。三是印发了《滁州市粮食安全目标责任考核方案》，对考核的内容和程序进一步明确，对粮食安全联席会议和联络员会议的任务进行了细化。

4．加强协调，确保落实粮食安全目标考核任务。市政府按时召开市粮食安全联席会议，协调调度各县区、各部门履职情况；市粮食安全联席会议办公室分析、研究汇总的各地考核得分情况，跟进各部门考核动态；市长、分管市长多次听取汇报，审定各县市区考核结果和审阅《滁州市人民政府粮食安全目标责任考核自查报告》，用目标考核的抓手推动全市的粮食安全工作。

（二）持续巩固和提高粮食综合生产能力

我市8个县市区中有7个是国家产粮大县，其中定远县更是国家超级产粮大县，市、县政府都高度重视保护粮食安全的持续综合生产能力。

一是严格落实耕地保护制度。我市采取切实措施，保护基本农田，全市基本农田保护面积为598537.26公顷，完成高标准基本农田建设任务327万亩。二是坚持稳定粮食种植面积。我市2015年粮食种植面积为730968公顷，比前三年平均水平高15711公顷。三是深入开展粮食绿色增产攻关示范行动， 2015年全市粮食总产达89亿斤，较上年增长3.3%。四是深入开展种子工程和农业机械化推进工程建设，耕种收农机化作业水平提高到81%，2015年粮食单产进一步提高。五是重视建设新型粮食生产经营主体。市政府出台了《滁州市促进农村土地承包经营权流转发展农业适度规模经营的实施意见》等，从财政、项目、信贷、保险、就业等方面提出了一系列扶持措施，全市流转总量达到236万亩，全市从事粮食生产的大户和家庭农场达5500个，粮食产业联合体已发展到30多个，覆盖带动农户7.35万户。

（三）认真落实和管好地方粮食储备

完善储备管理制度，实施储粮规范管理。对储备粮实行预算管理，落实各项补贴费用。制定了《滁州市市级储备粮油管理办法（试行）》，对省、市、县三级储备粮逐级签订了责任状，重点对地方储备粮“一符四无”、仓储管理、库区管理三大项15个小项进行综合量化考核，并将考核情况列入全市年度工作目标任务考评内容进行考评、通报，全年未发生一起储存安全事故和安全生产事故。

（四）大力推进粮食流通能力及应急保障体系建设

我市积极抢抓“粮安工程”危仓老库维修改造机遇，2014年以来，全市共新建高大平房仓近100多万吨，维修粮食仓库60多万吨，新建仓容数量之大实现了历史性跨越，有效缓解了近年来出现的粮食收购仓容不足压力。到目前为止，全市共有仓容近600万吨，其中地方国有粮食企业有效仓容约270多万吨，民营企业仓容近300万吨。

科学调整仓储设施建设规划。大力整合现有土地、仓储资源，选择交通便利，粮源充足的地方建仓、建库。原则上每个乡镇只建设1个粮食1.5万吨以上的中心库；到2020年，将全市296个库点撤并176个，保留120个粮食库点，6—7个粮食现代物流产业园。由总占地10000亩减少为5000亩以下。

完善粮食调控机制与保障应急供应。全市已经建立粮食应急加工企业29个，粮食应急供应网点159个；建立堡垒型粮食应急骨干企业2个，堡垒型粮食应急销售网点72个；同时加强粮食应急管理，确根据市政府总体应急预案要求，制定了《滁州市突发粮食事件应急预案》。

（五）积极推动粮食产业快速发展

出台了《滁州市人民政府办公室关于大力推进主食产业化的实施意见》，认真组织实施“放心粮油”与“主食厨房”工程，加强龙头企业培育，有“今麦郎”方便面、盼盼食品、银鹭食品3家上市公司。2015年，我市入统规模以上粮油加工企业139家，全市完成加工业总产值251亿元。目前，在市内已形成定远大米加工业，天长大米加工业、凤阳面粉加工业三大产业群区。

（六）强化粮食质量安全治理

加大粮食质量监管力度。市政府与各县市区政府签订了《食品安全责任书》和《粮食质量安全目标责任书》，层层分解任务、落实责任。加强耕地污染源头防治与土壤环境监测，2015年组织开展了全市120个土壤环境质量监测国控点位的核查工作。

高度重视粮食质监工作。加强粮食质量安全检验监测机构建设，购置了原子吸收、气相色谱仪等一批进口大型设备，新建了面积1100平米实验楼。扎实抓好政策性粮食质量安全监管，完成国家粮食污染物调查扦样，认真组织开展粮食质量安全监测和质量会检工作。

二、在贯彻落实粮食安全责任制中存在的问题

     (一)保障粮食安全与地方发展经济、农民增收致富之间的难题需要破解

我市粮食生产实现“十二连丰”，为国家粮食安全作出突出贡献，但种粮效益下滑的问题也日益明显。在国内粮食生产成本快速攀升、粮食价格普遍高于国际市场的情况下，我市粮食丰产但价格下降，农民收入降低，严重影响种粮农民的积极性。同时，从发展地方经济的角度，种植粮食不如种植经济作物，更不如发展二三产业，不仅对财政收入贡献不大，有的还需要地方政府落实配套资金，制约了地方政府抓粮食安全工作的能动性。

（二）粮食产能提升与粮食仓容不足的矛盾凸显

根据《安徽省政府关于印发国家粮食安全工程安徽省新增粮食生产能力规划的通知》，做为水稻核心区、小麦优势区、玉米核心区、大豆优势区，到2020年我市要实现年增产任务20.66亿斤（113万吨），2020年全市粮食总产量将超过100亿斤，如不采取积极的去库存政策，随着粮食产能的提升，粮食仓容不足的问题将更加突出。

（三）农民“卖粮难”和储粮安全的隐忧存在

现在全市库存粮食超过460万吨，占用有效仓容560多吨，全市各级政府面临着仓容不足造成的“卖粮难”的巨大压力。为解决仓容不足，各地在积极谋划各种举措，如建设钢棚仓，使用简易仓，启用旧库老仓、租用民企仓容等等，同时也带来安全隐忧。当前我市共租用民营企业仓容近300万吨，有的建仓程序不够规范，还存在监管缺位，有的还是工棚改造的简易仓等，存在极大安全隐患。可以说，粮食存的越多安全责任越大，担心就越多。

（四）国有粮食企业改革和粮食产业发展明显滞后

国有粮食企业改革不彻底，还未真正建立起现代企业法人制度，现在主要以仓储业务为主，收原粮卖原粮，靠国家政策补贴生存，适应市场能力明显不足。另一方面，我市虽是产粮大市，但不是粮食产业强市。我市缺乏大型的国有粮食产业集团，全产业链发展和粮食加深加工能力明显不足。

（五）地方政府履行粮食安全的职权和责任不匹配

保障粮食安全，执行国家收购政策、确保不发生“卖粮难”、“打白条”，是各级政府义不容辞的职责。但在工作中，托市粮收不收是国家层面的事，怎么收是中储粮决定的事，作为地方政府和粮食部门应对去库存、销售不畅、仓容不足等问题，措施不硬，办法不多，显得力不从心。另外，作为粮食主产区不会发生粮食安全问题的思想普遍存在，有的县、市、区在上次政府机构改革中，将粮食局并入农委，也一定程度上影响政令畅通、决策落实。

三、进一步贯彻落实粮食安全责任制的意见和建议

为推进粮食安全责任制落实，保护主产区和农民种粮积极性，使粮食产区恪尽职守，积极发展粮食生产，提高粮食生产效益，建议：

（一）实行共同但有差别的粮食安全责任

落实习近平总书记提出“实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一，农民生产粮食和增加收入齐头并进”的要求，建议实行粮食主产区和粮食主销区粮食安全共同担责、但有区别的粮食安全责任考核机制。一是建立粮食主销区向主产区转移支付粮食生产补贴机制。按照“谁受益、谁补偿”的原则，要求发达的粮食主销区的地方政府列出一定比例的财政收入，转移支付到主产区地方财政，用于补贴粮食主产区的粮食种植、土地整治、水利兴修、农村基础建设等；二是建立粮食生产生态保护补偿基金。例如长三角地区工业发达，对水、大气等污染、随着酸雨和大气中颗粒物的沉降，对滁州的环境影响巨大。因此要建立跨行政区域和跨流域的环境污染补偿机制，按照“谁污染、谁治理”的原则，建立地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法，加强对大气土壤的环境监测、污染治理、生态恢复和保护。三是建立发达地区和粮食主产区关于先进粮食生产技术的合作共享机制。发达地区有责任对粮食产区发展绿色高效农业，建立现代农业体系提供帮扶和技术支持，在粮食优良品种、生物防虫、低毒高效农药、土地改良、粮食精深加工技术的转移转让、培训开发、推广使用等方面，建立合作共享、持续开发的良性互动互助机制。

（二）采取积极的粮食去库存政策

一是采取竞价拍卖、定向销售、加工转化等政策加快粮食去库存力度。二是加大主销区粮食向中西部主销区粮食的调拨调运和腾仓移库。三是从国家层面，推动主产区与比邻大城市结对，共同建立异地储备粮基地，将一定比例的原粮储备放在附近的粮食主产区，并拓展粮食产销合作，建立粮食产业基地，不断加深合作的深度和广度。

（三）加大对滁州粮食流通设施建设的支持力度

一是在粮食主产区建立国家级粮食储备基地，以商品粮贡献率，在中央事权粮食储备指标、省级粮食储备指标和建仓项目方面给予安排支持。二是对粮食仓储物流项目和资金大力倾斜，不仅解决仓容不足的问题，还要积极推进建设现代粮食仓储物流体系，保证既能安全储存，又能高效流通和调运。三是推进地方国有粮食仓储企业转型发展，扶持其与大型粮食加工企业、物流企业合作，积极参与土地流转，引导企业向粮食产业上下游延伸，形成一二三产融合的大型粮食龙头企业。

（四）给予粮食主产区就地加工转化的产业集聚政策

加大对商品粮大市粮食产业经济发展改革的奖补政策，例如滁州这样靠近江沪浙的粮食主产市，在政策、资金、技术等方面给予支持，促使从原粮生产基地向加工基地转型、从原粮初加工基地向精深加工基地转型、从粮食储备基地向流通中转基地转型。一是鼓励中粮、中纺等大型国有粮食企业在粮食主产区建立加工基地，起到示范带头效应，促使原粮就地转化；二是支持在粮食主产区建设粮食产业高科技园，发展粮食精深加工、食品生产和高科技开发，在土地指标、项目资金、定向销售政策、加工补贴、科技创新等方面给予特殊政策，引导粮食精深加工业和食品产业向产区粮食高科技园集聚；三是帮助建立新型粮食产业战略基地，以市场需求为导向，调整农业产业机构和产品结构。以绿色发展的新理念和大农业、大食品观，调整优化品质结构、种养结构、产业结构、区域结构和农业循环经济结构，推动粮经饲统筹，农林牧渔结合、种养加一体，推动农民生产粮食和增加收入齐头并进。

 

（作者：鲍春来 单位：滁州市粮食局）