准确把握土地流转需要坚持的基本原则

引导农村土地有序流转发展适度规模经营是构建新型农业经营体系、发展现代农业的重大政策举措。这个问题关乎亿万农民的切身利益关系到农村基本经营制度的巩固和完善事关经济社会发展全局。应立足我国人多地少的基本国情从推进中国特色农业现代化、保障农民土地权益和稳定农村大局出发全面理解、准确把握需要坚持的基本原则搞好制度设计积极稳妥推进避免走弯路让农民成为积极参与者和真正受益者。

　　一、以“三权分置”为遵循放活土地经营权

　　我国上世纪70年代末的农村改革通过实行农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权分离”极大地调动了农民的积极性极大地解放和发展了农村生产力。随着农村人口大量转移一些地区在土地流转过程中土地承包经营权又发生分离演变成承包权与经营权两部分从而形成了所谓的所有权、承包权和经营权“三权分置”的状态。下一步深化农村土地制度改革必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循。

　　一是落实集体所有权。农村土地实行集体所有制保障了农民平等地拥有最主要的农业生产资料这一制度是农村基本经营制度的“魂”是中国特色社会主义的重要制度特征。推进农村土地制度改革不能把农村土地集体所有制改垮了。落实集体所有权就是要积极探索农村土地集体所有制的实现方式建立健全适应社会主义市场经济要求、符合初级阶段实际的农村集体土地产权制度。

　　二是稳定农户承包权。家庭承包制下农户获得的土地权利是由承包权和经营权组成的。在土地流转过程中土地承包经营权是可以分离的。只有作为集体组织成员的农民家庭才拥有土地承包权这是农村基本经营制度的内在要求。稳定农户土地承包权就是确保在承包期内任何组织或个人都不得强迫农民放弃承包的土地不论承包经营权如何流转集体土地承包权都属于农民家庭其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位。

　　三是放活土地经营权。在家庭承包制下土地流转的客体是土地经营权。在理论和政策上明确这一点具有重大意义。改革以来我们一直强调正确处理土地承包制的稳定和土地流转的关系。稳定就是要稳定农户土地承包权;流转就是要放活土地经营权。在坚持农村土地集体所有的前提下促使承包权和经营权分离放活土地经营权这样就可以避免在认识上和实践中一讲稳定似乎就不允许经营权流动而一讲流转和集中似乎就只有集体重新收回农民土地承包权这样两种倾向。以“三权分置”作为基本遵循以现有土地承包关系的长久不变和农民家庭土地承包权的稳定来应对土地经营权的流转和集中以不变应万变这样有利于使土地承包者和实际经营者都能建立起稳定的预期将使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。放活土地经营权必须进一步明确集体土地所有权、土地承包权、经营权在土地流转中的相互权利关系和实现形式加快发展多种形式的土地经营权流转市场健全土地承包经营流转纠纷调解仲裁体系。

　　二、以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体

　　从世界各国农业发展的实践看家庭经营是最普遍的农业经营形式。农业生产的基本特点是空间分散且必须对自然环境的微小变化做出及时反应这使得农业生产的监督成本较高。农户家庭成员之间的经济利益是高度一致的不需要进行精确的劳动计量和监督。较之其他经营方式家庭经营在农业中具有更好的适应性不仅适应以手工劳动为主的传统农业也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业。在我国农业现代化过程中家庭经营蕴藏着巨大的潜力具有广阔的发展前景不存在生产力水平提高以后改变家庭经营基础性地位的问题家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。农业规模经营的实质不是对家庭经营的否定而是通过改善家庭经营的资源配置及其外部环境实现农业生产环节的专业化、社会化。因此发展农业适度规模经营必须坚持家庭经营的基础性地位不应把规模经营与家庭经营隔离开来更不能把家庭经营与农业现代化对立起来。同时要处理好发展家庭经营与集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式的关系大力培育新型农业经营主体促进农业多种经营方式共同发展加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

　　一是创新家庭经营发展方式。强调农业家庭经营的基础性地位绝不是固化和迷恋目前分散、超小规模的土地经营方式必须按照党的十八大和十八届三中全会精神创新家庭经营发展方式积极引导土地向专业大户、家庭农场流转大力提高家庭经营集约化、规模化水平。要重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化、集约化农业生产的家庭农场使之成为发展现代农业的有生力量。建立健全扶持家庭农场发展的政策措施将新增农业补贴向家庭农场倾斜。更好地为粮食生产规模经营主体提供支持和服务。引导农民自愿开展“互换并地”解决承包地细碎化问题方便耕作实现承包地的相对集中经营。

　　二是积极探索新的农业经营方式。我国少数村庄仍保留土地集体经营方式要不断探索和丰富集体经营的实现形式。引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织。允许农民以承包土地的经营权入股通过多种形式发展农业产业化经营。近些年来工商企业租赁农村土地从事农业生产经营的现象越来越多。工商企业租赁土地经营从积极的方面看可以发挥资金、技术和管理等方面的优势向农业输入现代生产要素和经营模式。但我国农村人多地少如果不加限制地让工商企业进入农业的直接生产领域大片圈地会挤压农民就业空间和影响农村的稳定。为了避免农村出现大资本排挤小农户避免出现土地的大规模兼并避免大批农户丧失经营主体地位必须对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地采取慎重的态度。随着工商资本进入农业、参与农地经营规模的扩大迫切需要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。对工商资本租赁农户承包地要有明确的上限控制要进行资格审查和项目审查。特别是要防止工商资本下乡租赁承包地后擅自改变土地农业用途搞“非农化”或“圈而不用”破坏农业综合生产能力。要鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励和支持它们进入农产品加工流通和社会化服务流域与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制带动农民发展规模经营。要探索建立土地流转风险保障金制度主要用于补偿因租地企业违约或经营不善而损害的农民利益。
 　　三、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转

　　农村土地经营权流转的主体是农民。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择等决策权都在农户流转收益应归承包农户所有。发展土地规模经营要充分尊重农民的意愿不能搞大跃进不能搞强迫命令不能搞行政瞎指挥。不能脱离客观条件人为定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式行政推动土地流转。即使在土地流转客观条件充分成熟的地方发展农业规模经营也要注意工作方法要通过典型示范引导由点到面稳步推广。

　　农村土地经营权流转要真正做到尊重农民的意愿除了注意工作方法外关键在于要客观地估计土地对农民的意义及农民对土地流转的基本态度恰恰在这一点上地区之间存在着很大的差别。依条件的不同这里有三种情况:(1)对于当今大多数农民来讲土地仍然是安身立命之本仍然是维持生存和发展的基本依靠。采取“自家的承包地自家种”这种土地经营方式的普通农户仍占大多数。农户既不愿意转让经营权更不愿意放弃承包权是大多数农村的客观现实。在这种基本农情下绝不能超越客观条件违背农民的意愿用行政手段强迫农民流转土地。(2)在经济相对发达地区和大城市郊区的确已有一部分农户尤其是那些已经在城镇多年从事二三产业、具有稳定的非农收入的农户有了转让土地经营权的愿望。对于相当一部分农民来说土地的生存保障功能虽已淡化但农民完全放弃承包土地还有种种顾忌。农户愿意转让经营权但不愿放弃承包权这种情况在现实中将大量发生。这时要坚持依法自愿有偿原则允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权。而承包权则仍应明确是农户的不能强迫收回农民的承包地。(3)在农户彻底脱离农村、融入城市的情况下部分农户不仅自愿流转经营权也自愿放弃承包权。这种情况目前还较为少见。既便在这种情况下也不能要求把放弃承包地作为农民进城落户的先决条件。在农民自愿的前提下可以把承包地交还集体组织或经集体同意后转让给集体组织其它成员。集体也应给予合理的补偿。总之政府直接用行政手段推动土地规模经营会引发社会矛盾。在坚持土地承包关系长久不变和尊重农民意愿的前提下要积极探索建立市场化的土地流转机制。对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、侵害农民土地权益的违法行为必须加强执法监督。

　　四、以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收同步

　　实行土地规模经营对于稳定务农者队伍保障粮食安全和主要农产品供给促进农业增效和农民增收都显示出有重要作用。要与比我国农户经营规模大几十倍、上百倍的发达国家农业经营主体相竞争消化农产品成本不断上升带来的影响提升我国农业的竞争能力必须积极稳妥地推进土地使用权的流转扩大土地经营规模提高农地资源的配置效率提高农业和粮食的劳动生产率。

　　在扩大农业土地经营规模方面国际上有成功的例子如法国通过鼓励老年农民离农、青年农民创业开展土地整治等使农场平均规模由1955年的13.3公顷扩大到目前的40多公顷;也有不成功的例子如日本农业过度兼业化农场的平均规模仅从上世纪50年代末的1公顷扩大到现在的约2公顷。当前我国工业化城镇化快速发展“谁来种地”问题比较突出许多地方已经具备了发展土地适度规模经营的条件必须因势利导顺势而为引导土地有序流转和集中。但应该清醒地认识到我国这样一个人多地少的国家在推进农业现代化过程中不能脱离实际片面追求超大规模经营盲目崇拜国外的大规模农场要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性。

　　按照常住人口计算我国农村人均耕地面积为2.83亩户均约半公顷。若户均经营规模提高到约2公顷就需要再减少三分之二以上的农户。有关测算表明如果把实现种地收入与进城务工收入相当作为粮食生产适度规模的标准在北方单季地区家庭经营的适度规模应在120亩左右;在南方两季地区则为60亩左右。从国际比较看这仍是很小的规模。按这一标准实现农业规模化经营则粮食生产仅需劳动力4300万人。据估计我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿人左右。这就是说全国粮食生产实现规模化经营尚需转移1亿左右的农业剩余劳动力。我国的基本国情决定在相当长的时期内土地是农民最基本的生活保障农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。因此发展适度规模经营既要积极鼓励也不能拔苗助长;既要避免土地撂荒和经营规模过于碎小又要防止土地过度集中人为“垒大户”。一些发展中国家之所以会在大城市周围形成大片的贫民窟就是因为农民失去了土地只能单向流入城市即使没有就业机会也无法再返回农村结果造成了许多严重的社会问题。我国实行的农村土地集体所有、家庭承包经营制度是避免此类社会矛盾的重要保障。

　　土地适度规模经营是生产力发展的自然过程。从政策导向看发展适度规模经营就是要充分考虑各地自然经济条件、农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平等因素因地制宜确定本地区适度规模经营的标准。当然土地适度规模经营的“度”是一个动态概念。有的地区是从保障务农与务工人员收入均衡的角度确定适度规模经营的标准;有的地区则用机械作业的最佳规模来衡量这个度;有的主张以粮食产出的平均成本是下降了还是上升了来衡量土地经营规模是否“适度”。这些思路都有一定道理。我国农村情况千差万别确定适度规模的标准应坚持从实际出发分类指导但一些基本的原则应遵守。从我国人多地少的基本国情出发扩大农业经营规模不能以降低土地生产率和粮食产量为代价要统筹考虑增产和增收的平衡、提高劳动生产率和土地生产率的平衡以及效率和公平的平衡。总的考虑是发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应与农业科技进步和生产手段改进程度相适应与农业社会化服务水平提高相适应。

　　农业的规模经营决不仅仅意味着只是集中土地。单个要素投入规模的大小并不能决定综合效益的高低和生产方式的先进程度。现代农业的经营规模受农业生产资料供给、农业技术服务、农产品销售加工、农业服务体系等多种因素的综合影响。在我国寄希望通过大规模集中土地实现像新大陆国家那样的农场规模是不现实的。要创新规模经营方式在引导土地资源适度集聚的同时要通过引导农民走向联合与合作、发展农业产业化经营、开展社会化服务以提升农业组织化水平和扩大农业服务的规模来弥补耕地规模的不足积极探索符合我国国情的发展农业规模经营的有效途径。（农民日报）